Abstract: Il lavoro analizza sinteticamente i progetti di legge presentati nella XVIII legislatura in materia di diritto e religione, sia quelli più direttamente attinenti alle tematiche della libertà religiosa, sia quelli che presentano comunque un collegamento con la stessa. dall’analisi emerge un quadro sconfortante di proposte disorganiche, approssimative e sospettabili di incostituzionalità.
Sommario: 1. Notazioni preliminari. – 2. Appunti su alcuni progetti di legge presentati nella XVIII legislatura. – 3. Conclusioni sconfortate.
1. Notazioni preliminari
L’analisi complessiva dei progetti di legge presentati nella XVIII legislatura in materia di diritto e religione aiuta a mettere a fuoco alcune tendenze da tempo in atto riguardo alla (assenza di) politica ecclesiastica italiana: come è stato brillantemente messo in evidenza, «il diritto che regola il fenomeno religioso … ha progressivamente cessato di essere un fattore dinamico»,(1) e verificare se e come la politica abbia mostrato, di recente, un eventuale interesse a intervenire normativamente è attività essenziale per comprendere in quale contesto ci troviamo a operare e che cosa ci si può attendere dal futuro.
Nella legislatura in corso sono stati presentati diversi disegni di legge direttamente o indirettamente riguardanti la materia che possono essere raggruppati ai fini dell’analisi in categorie più o meno omogenee: abbiamo innanzitutto due disegni di legge e due proposte di legge di revisione costituzionale, (2) poi alcune proposte e disegni di legge che vorrebbero dettare disposizioni di superamento – in realtà, come vedremo, aggravando la situazione – della legislazione sui culti ammessi, (3) un paio di articolati direttamente miranti a sottoporre a controllo i musulmani, (4) alcune iniziative riguardanti il tema della radicalizzazione, (5) nonché tentativi un po’ schizofrenici miranti a imporre il crocifisso ovunque, nel mentre la stessa forza politica propone misure per agevolare l’utilizzo del kirpan per i Sikh. (6) Completano il quadro iniziative bizzarre per prevenire e contrastare l’odio anticristiano, per regolare la sepoltura di feti abortiti e per premiare il miglior presepe dell’anno nelle scuole. (7)
Già a un primo sguardo si possono cogliere delle tendenze di fondo: la più parte dei progetti sono stati presentati a inizio legislatura – e spesso sono riproposizione di articolati già depositati in quelle precedenti – e alla fine della stessa nemmeno saranno stati discussi; non ci sono iniziative legislative governative in materia – salvo quella che ha portato all’approvazione dell’intesa con l’Associazione “Chiesa d’Inghilterra”( L. n. 240/2021) –, per cui si tratta di iniziative di singoli o comunque di pochi parlamentari; la forza politica che ha presentato più proposte è la Lega; più o meno tutte le iniziative si caratterizzano nel senso di voler restringere gli spazi di libertà e di autonomia.
Possiamo dunque riscontrare un’assenza di politica ecclesiastica nel senso della mancata attrazione di queste proposte all’interno di un indirizzo politico; c’è, come nelle legislature precedenti, un sostanziale disinteresse, per cui i progetti che vengono presentati sono spesso iniziativa di singoli parlamentari o di gruppi che presentano articolati di “bandiera”, probabilmente per far piacere a una qualche fazione del proprio elettorato, senza che ci sia una reale intenzione di arrivare a una nuova disciplina normativa. Questo fenomeno, del tutto fisiologico dal momento che nelle proposte di legge si “sfoga” parte dell’esercizio del mandato parlamentare, denota comunque una marcata strumentalizzazione dei temi inerenti al settore “diritto e religione”.
2. Appunti su alcuni progetti di legge presentati nella XVIII legislatura
Non sarebbe possibile, per ragioni di spazio, dare conto nel dettaglio di tutte le proposte presentate. E non sarebbe neppure utile, dal momento che per tratteggiare con precisione il tono complessivo e i vizi dei progetti giacenti in Parlamento è sufficiente analizzarne alcuni. Partiamo dalla proposta di legge di revisione costituzionale dell’art. 8 della Costituzione presentata dai senatori leghisti e così formulata: «La Repubblica riconosce il proprio fondamento civile e spirituale nel patrimonio culturale e religioso giudaico-cristiano».
Al di là dell’iniziativa di taglio propagandistico, vista la quasi impossibilità di trovare maggioranze per una revisione costituzionale in generale, figurarsi per un intervento di questo tipo, quello che sorprende, come peraltro anche per altri progetti di legge, è da una parte la relazione di accompagnamento, dall’altra la formulazione normativa: nella relazione di accompagnamento troviamo errori clamorosi del tipo «nel Concordato si sancirono norme a garanzia di tutti i culti acattolici» – chi ha scritto sa che il Concordato riguarda solo la regolazione dei rapporti Stato-Chiesa cattolica? –, oppure «va inoltre ricordato che la religione cattolica gode di una maggiore protezione anche in sede penale nell’ipotesi di delitti contro il sentimento religioso», e come è ben noto questo non è più vero da lungo tempo ormai.
L’elemento più significativo di questa relazione è però un altro, ossia la spiegazione dei motivi che spingono a proporre una tale modificazione: si legge infatti che «oggi viviamo in un clima di profonda crisi identitaria, si sente dire che tutte le religioni sono uguali e che non esistono criteri seri e validi per distinguere o per affermare che una sia più o meno vera delle altre, questo relativismo alimenta solo la confusione e il sincretismo ossia conduce a una mescolanza di temi religiosi presi un po’ da una religione un po’ da un’altra …»; emerge in maniera palmare il rifiuto del principio di laicità, dell’uguale rispetto di tutte le opzioni, così come il rifiuto della società attuale e delle sue conformazioni per quanto riguarda la geografia religiosa. Invece di prendere atto dei mutamenti sociali e normare secondo le necessità, si cerca di arroccarsi sul tema dell’identità (ormai inesistente in quella forma) formulando una proposta incostituzionale – come è noto anche le leggi costituzionali sono sottoposte al limite dei principi supremi – alla luce del principio di laicità, che la Corte ha declinato come equidistanza e imparzialità in regime di pluralismo confessionale e culturale.
Proporre di “fondare” la Repubblica su un’opzione cultural-religiosa di parte e oggi nei numeri nemmeno così solida e condivisa (8) è ovviamente un non senso giuridico e politico.
Vengono poi in rilievo progetti che alludono talvolta al supera- mento della normativa sui culti ammessi ma che in realtà rappresentano solo una modificazione parziale di alcuni aspetti – quasi sempre in maniera regressiva – della stessa.
Paradigmatico in questo senso sembra essere il disegno di legge S186 Disposizioni in materia di confessioni acattoliche minoritarie e delega al Governo in materia di Statuti; al di là del fatto che già il titolo reca questo “confessione acattoliche minoritarie” (ne esistono di maggioritarie?) che è un’inedita formula nel panorama normativo, anche in questo caso scorrendo la relazione di accompagnamento si assiste a un “festival” dell’errore (o dell’orrore?): si menziona innanzitutto l’art. 1 della legge sui culti ammessi e il sindacato sui principî alla luce dell’ordine pubblico (ignorando che questa parte è incostituzionale alla luce del dettato del- l’art. 19 Cost. che questi limiti non prevede); si legge poi che la sentenza 346/2002 della Corte costituzionale avrebbe dichiarato l’incostituzionalità della legge lombarda sui contributi all’edilizia di culto perché essi potevano essere attribuiti a confessioni prive di intesa (l’esatto contrario! la Corte ha come noto dichiarato l’incostituzionalità perché la legge “escludeva” il finanziamento delle confessioni prive di intesa); infine, si sottolinea che comunque le disposizioni non pregiudicherebbero la condizione delle confessioni dotate di legge sulla base di intesa (e come potrebbero visto che quelle leggi sono su un grado gerarchico superiore rispetto alla legge ordinaria?).
Venendo poi al contenuto, esso si segnala per essere un festival di incostituzionalità prima facie: si dispone l’obbligo di utilizzo della lingua italiana all’interno della vita confessionale ignorando o facendo finta di non sapere che la Corte ha dichiarato incostituzionale la legge regionale veneta con la sentenza n. 67/2017 proprio perché disponeva un obbligo di tal tipo; si dettano disposizioni riguardanti gli Statuti delle confessioni (addirittura delegando il Governo ad adottare un decreto legislativo che ne fissi i requisiti generali) ignorando o facendo finta di non sapere che la Corte costituzionale dichiarò incostituzionale la “legge Falco” del 1930, che dettava le norme statutarie delle Comunità israelitiche, affermando che «al riconoscimento da parte dell’art. 8 comma 2 della capacità delle confessioni religiose, diverse dalla cattolica, di dotarsi di propri statuti, corrisponde l’abbandono da parte dello Stato della pretesa di fissare per legge i contenuti» (s. n. 43/1988). Con la “ciliegina” finale di una disposizione così formulata: «Il Ministro dell’interno può disporre lo scioglimento delle confessioni religiose acattoliche minoritarie se l’azione delle stesse è in contrasto con il rispettivo statuto o con la legge dello Stato ovvero per motivi di sicurezza nazionale».
Anche un altro progetto apparentemente in materia di edilizia di culto soffre degli stessi vizi ed è formulato nell’ottica securtaria incostituzionale già segnalata; il disegno di legge S668 Disposizioni in materia di disciplina degli edifici destinati all’esercizio dei culti religiosi ammessi e delega al Governo in materia di statuti delle confessioni o associazioni religiose, presenta anch’esso nella relazione di presentazione alcune chicche: esordisce indicando l’art. 8 Cost. in luogo dell’art. 19 come ambito di applicazione della normativa sull’edilizia di culto, ignorando o facendo finta di non conoscere la granitica e costante giurisprudenza costituzionale che ha sancito il diritto all’edificio di culto come corollario della libertà religiosa, nei confronti del quale non ha alcun rilievo il tema degli eventuali rapporti della confessione con lo Stato; parla di culture storicamente antitetiche alla nostra (l’ovvio riferimento è all’Islam) ignorando che le tre religioni abramitiche hanno più elementi in comune che divergenze; tematizza il problema della moschea totalmente in ottica securtario-terroristica; vorrebbe evidenziare lo scarto culturale facendo riferimento agli effetti civili dei tribunali religiosi (si è a conoscenza che i provvedimenti dell’ordinamento canonico li hanno talvolta e da sempre?).
Quanto ai contenuti, si ripropongono le disposizioni della normativa lombarda “anti-moschee” già dichiarate più volte incostituzionali così come si delega il Governo a emanare norme statutarie delle confessioni in senso identico rispetto al progetto già criticato poco sopra.
Ci sono poi tre progetti che segnalano il clima complessivo delle iniziative in materia e sono esplicitamente o implicitamente rivolti a tentare di “controllare” la pratica della religione musulmana: la proposta C744 Disposizioni concernenti la promozione della libertà di culto, il contrasto al fondamentalismo religioso e il censimento dei luoghi di culto pare essere una specie di spot elettorale; nel merito non prevede quasi nulla, salvo la creazione di un “carrozzone” (Tavolo tecnico di monitoraggio) che vada a occuparsi di censimento e mappatura delle moschee. Come spot sottolinea i problemi che vorrebbe risolvere alludendo dunque al fatto che essi si manifesterebbero all’interno dei nuovi gruppi religiosi (ovviamente il riferimento implicito è all’Islam): contrastare i fenomeni di imposizione del credo, incentivare l’uso della lingua italiana durante la preghiera, contrastare il fondamentalismo, il radicalismo, il fanatismo, promuovere l’autodeterminazione delle donne, ecc.
Il disegno di legge S687 Disposizione in materia di predicazione religiose di culti non oggetto di intese ai sensi dell’articolo 8, terzo comma della Costituzione, e loro conformità ai princìpi costituzionali si caratterizza per la richiesta, non nuova nel nostro ordinamento, di chiedere a chi svolge attività di predicazione di sottoscrivere una dichiarazione con la quale ci si impegni a osservare i valori costituzionali. (9) La novità totalmente incostituzionale sta nel comminare una sanzione penale per il caso dell’esercizio del culto in assenza di questa dichiarazione, come se il legislatore potesse permettersi di violare così clamorosamente l’art. 19 Cost. L’articolo successivo aggiunge l’incostituzionale richiesta della predicazione in italiano nelle moschee.
La proposta C554 Istituzione dell’Albo nazionale degli imam, totalmente incostituzionale nel voler subordinare un esercizio di libertà religiosa a una necessaria iscrizione a un albo – anche perché rivolta a un solo culto e quindi direttamente discriminatoria –, conclude degnamente questa galleria degli orrori.
3. Conclusioni sconfortate
Anche la XVIII legislatura si concluderà senza nessuna innovazione del tessuto normativo riguardante la libertà religiosa. A guardare al contenuto di quasi tutti i progetti presentati si può dire però che questo sia un bene: ne sarebbe derivato solo un peggioramento che avrebbe poi alimentato contenziosi destinati a portare alla dichiarazione di incostituzionalità di prodotti normativi così scadenti, sia nell’ispirazione sia nella redazione tecnica. Prodotti che, inoltre, sebbene affetti da incostituzionalità evidenti, non hanno minimamente suscitato nella Presidenza della Camera la stessa reazione che ha portato a non distribuire proposte che violavano prima facie principî supremi (si veda la vicenda su un progetto riguardo alla materia elettorale sfociata nell’ordinanza 188/2021 della Corte costituzionale).
è abbastanza sconfortante dover concludere questo scritto rimarcando il perdurare dell’assenza di un qualsiasi progetto di politica ecclesiastica costituzionalmente orientato che abbia una qualche chance di essere discusso in Parlamento. La fanno da padrone, come abbiamo notato, iniziative di bandiera, disorganiche, incostituzionali, nelle quali l’ottica (o meglio l’ossessione) di controllo e di sicurezza del fenomeno religioso “diverso” (in particolare di uno di questi, cioè l’Islam) è il solo movente.
In queste condizioni, si ripete, è dunque un bene che nessun progetto venga discusso e approvato. Non potrebbe che peggiorare le cose e porre ostacoli all’ancora incompiuto cammino della libertà religiosa in Italia. (10)
La legislatura si è caratterizzata anche per un’assenza: “La legge che non c’è” (11) è destinata a continuare a non esserci dal momento che non è stato presentato alcun progetto di legge sulla libertà religiosa capace di porsi come disposizione attuativa dell’art. 19 Cost. e orientata all’espansione dei principî costituzionali in materia.
A ben vedere, comunque, vere e proprie iniziative sulla libertà religiosa, forse, non ce ne sono mai state, (12) dal momento che il tarlo genetico dei progetti di legge man mano presentati è sempre stato il medesimo, ossia volersi occupare quasi esclusivamente del problema come mediato all’appartenenza confessionale, incentrando dunque lo spirito delle proposte sulla tematica del riconoscimento, della registrazione, del controllo e con un non celato tentativo di attrazione del fenomeno confessionale, che di per sé dovrebbe sempre essere riguardato come un fenomeno privato e privatistico, nell’ambito dell’entificazione pubblicistica. (13) Quest’ottica, assolutamente fuori dal tempo in un’epoca di marcata deistituzionalizzazione della pratica della religione, si pone inoltre in insanabile tensione con il disegno costituzionale, il quale viceversa sembrerebbe essere un disegno di libertà e di autonomia, che necessita di una progettazione normativa che metta al centro i bisogni religiosi e areligiosi degli individui e dei gruppi. Fino a quando non ci si porrà in questa diversa ottica concettuale, che sposta il baricentro dal diritto ecclesiastico verticale al diritto ecclesiastico orizzontale, (14) sarà probabilmente inutile continuare a interrogarsi su questa problematica e continuare a elaborare progetti di legge che scontano sin dal principio dei deficit pesantissimi proprio in tema di garanzia della libertà religiosa.
Marco Croce – Ricercatore a tempo determinato “b” in Diritto ecclesiastico e canonico nell’Università degli studi di Firenze.
1 M. VENTURA, Creduli e credenti. Il declino di Stato e Chiesa come questione di fede, Einaudi, Torino, 2014, p. 12, che così continua: «A trent’anni dal 1984 di Villa Madama, della prima intesa coi protestanti e della prima pietra della moschea di Roma, il declino dello Stato sta nell’assenza di una legge generale sulla libertà religiosa, in un diritto incerto e inadeguato per i musulmani, i testimoni di Geova, gli ortodossi rumeni e ucraini, e le tante comunità lasciate nel limbo, nei molti vantaggi competitivi equivocamente assicurati al cattolicesimo, nella fragile interlocuzione tra organi dello Stato e rappresentanti confessionali».
2 N. 670 presentato al Senato il 17/7/2018 e intitolato Modifica all’articolo 8 della Costituzione concernente il riconoscimento della tradizione giudaico-cristiana quale fondamento civile e spirituale della Repubblica; n. 1828 presentato al Senato il 26/5/2020 e intitolato Introduzione nell’art. 1 della Costituzione del principio di laicità della Repubblica; n. 2720 presentata alla Camera il 14/10/2020 e intitolata Modifica alla disciplina del finanziamento delle confessioni religiose e devoluzione allo Stato della quota dell’otto per mille dell’imposta sul reddito delle persone fisiche corrispondente alle scelte non espresse dai contribuenti; n. 3470 presentata alla Camera il 1/3/2022 e intitolata Modifiche agli articoli 7 e 8 della Costituzione concernenti l’abolizione del principio concordatario nei rapporti tra lo Stato e la Chiesa cattolica.
3 C254 23/3/2018 Disposizioni concernenti il finanziamento e la realizzazione di edifici destinati all’esercizio dei culti ammessi; S186 28/3/2018 Disposizioni in materia di confessioni acattoliche minoritarie e delega al Governo in materia di statuti; C744 18/6/2018 Disposizioni concernenti la promozione della libertà di culto, il contrasto del fondamentalismo religioso e il censimento dei luoghi di culto; S668 17/7/2018 Disposizioni in materia di disciplina degli edifici destinati all’esercizio dei culti religiosi ammessi e delega al Governo in materia di statuti delle confessioni o associazioni religiose.
4 C554 23/4/2018 Istituzione dell’Albo nazionale degli imam; S687 18/7/2018 Disposizioni in materia di predicazioni religiose di culti non oggetto di intese ai sensi dell’articolo 8, terzo comma, della Costituzione e loro conformità ai princìpi costituzionali. Su iniziative pressoché identiche nella legislatura precedente v. A. dE oTo, Le proposte di legge Santanchè-Palmizio sul registro delle moschee e l’albo degli imam: un tentativo di refurbishment della legge n. 1159/1929, in Stato, Chiese e pluralismo confessionale, Rivista telematica (https://www.statoechiese.it), n. 4 del 2018; G. MACRì, La libertà religiosa, i diritti delle comunità islamiche. Alcune considerazioni critiche su due progetti di legge in materia di moschee e imam, ibidem, n. 5 del 2018. è stato depositato al Senato il 16/2/2021 il ddl. n. 2099 Disposizioni in materia di macellazioni effettuate secondo riti religiosi teso a vietare la macellazione rituale.
5 N. 243 C 23/3/2018 Misure per la prevenzione della radicalizzazione e dell’estremismo violento di matrice jihadista; n. 258 S 11/4/2018 Misure per la prevenzione della radicalizzazione e dell’estremismo violento di matrice jihadista; n. 3357 C 8/11/2021 Misure per la prevenzione dell’estremismo violento o terroristico e della radicalizzazione di matrice jihadista.
6 C387 26/3/2018 e S746 6/8/2018 Disposizioni concernenti l’esposizione del crocifisso nelle scuole e negli uffici delle pubbliche amministrazioni, su cui v. S. BALdASSARRE, Brevi considerazioni a margine della proposta di legge n. 387 del 2018 “Disposizioni concernenti l’esposizione del Crocifisso nelle scuole e nelle pubbliche amministrazioni”, in Stato, Chiese e pluralismo confessionale, Rivista telematica (www.statoechiese.it), n. 12 del 2019. C346 24/3/2018 Disposizioni in materia di porto del kirpan da parte dei cittadini e degli stranieri di confessione sikh legalmente residenti nel territorio della Repubblica.
7 S2015 9/11/2020 Modifiche al codice penale in materia di prevenzione e contrasto della discriminazione e della violenza per motivi legati all’odio anticristiano; S2455 17/11/2021 Disposizioni in materia di sepoltura di bambini non nati sono presenti altre iniziative dello stesso tipo); C2133 1/10/2019 Istituzione del concorso nazionale per il miglior presepe dell’anno nelle scuole di ogni ordine e grado.
8 Cfr. a questo proposito l’indagine condotta da F. GARELLI, Gente di poca fede. Il sentimento religioso nell’Italia incerta di Dio, Il Mulino, Bologna, 2020.
9 Si chiede il rifiuto di interpretazione dei precetti religiosi che consentano come lecita la commissione di fatti penalmente rilevanti, l’impegno a rispettare i diritti fondamentali, l’affermazione che le azioni di guerra religiosamente motivate siano crimini contro l’umanità, il ripudio di ogni discriminazione uomo-donna, la condanna dell’infibulazione.
10 Il riferimento è, ovviamente, al bel libro di A. FERRARI, La libertà religiosa in Italia. Un percorso incompiuto, Carocci, Roma, 2012.
11 Anche qui il riferimento è chiaro: R. ZACCARIA, S. doMIANELLo, A. FERRARI, P. FLoRIS, R. MAZZoLA, La legge che non c’è. Proposta per una legge sulla libertà religiosa in Italia, Il Mulino, Bologna, 2019.
12 Per una disamina delle proposte presentate negli ultimi trenta anni, corredata da tavole sinottiche, v. L. dE GREGoRIo, La legge generale sulla libertà religiosa. Disegni e dibattiti parlamentari, Libellula editore, Tricase, 2012. Si veda anche Id., Laicità e progetti per una legge generale sulla libertà religiosa, in A. CARdoNE, M. CRoCE, 30 anni di laicità dello Stato: fu vera gloria?, Nessun dogma, Roma, 2021, p. 299 ss. dove è possibile trovare dettagli su ulteriori progetti di legge presentati in questa legislatura (in particolare p. 315 ss.).
13 Per considerazioni critiche più ampiamente argomentate v. M. CRoCE, La libertà religiosa nell’ordinamento costituzionale italiano, ETS, Pisa, 2012, p. 224 ss.
14 Secondo la felice categorizzazione di P. CoNSoRTI, Diritto e religione. Basi e prospettive, Laterza, Roma-Bari, 2020.
